지난 겨울 고병원성 조류독감을 이유로 강행된 닭과 오리 등에 대한 대량 살처분. 이에 대한 문제점을 면밀하게 살펴보고 바람직한 대안을 모색하고자 <가축전염병 대응 개선 방향과 과제 토론회>를 지난 4월 19일 진행했습니다.
토론회는 송옥주 환경노동위원회 위원장과 농림축산식품해양수산위원회에 소속된 김승남 국회의원, 김영진 국회의원, 이원택 국회의원, 주철현 국회의원, 동물복지국회포럼의 주최로 이뤄졌습니다. 코로나19 재확산으로 인해 방역지침을 지켜 제한된 인원이 모여 진행되었으며 유튜브로 생중계되었습니다.
▲ 가축전염병 대응 개선 방향과 과제 토론회 전경
자리에 함께한 송옥주 국회의원의 인사 말씀으로 토론회가 시작됐습니다. 송옥주 의원은 지역구인 화성시 내 자리한 동물복지농장 산안마을에 예방적 살처분이 집행된 지 두 달째임을 언급하며 이날 토론회를 통해 제대로 된 개선책을 마련해야 된다고 강조했습니다. 토론회 한 주 전에는 무조건적 예방적 살처분 조치를 개선하기 위한 ‘가축전염병 예방법 일부개정법률안’을 대표 발의키도 했습니다.
본격적인 토론에 앞서 지난 12월 23일 조류독감 발병농장으로부터 3km 내 위치한다 하여 예방적 살처분 명령을 받았던 산안마을의 영상일지가 상영되었습니다. 산안마을은 지난 37년간 밀집사육을 지양하고 방역체계 마련에 노력해온 동물복지 산란계 농장입니다. 카라는 산안마을과 함께 살처분 집행 명령권자인 화성시장과 면담을 하고 경기도에 행정심판을 청구하는 등 연대해 왔습니다. 그러나 조류독감 음성판정을 받은 산안마을의 3만 7천 마리 건강한 닭들은 최대 잠복기가 지나고도 농림축산식품부의 탁상행정 살처분으로 지난 2월 19일 무고하게 죽임 당해야 했습니다.
[발표] 예방적 살처분 정책의 문제점과 대안 모색
첫 번째 주제발표는 ‘예방적 살처분 정책의 문제점과 대안 모색’으로 한국농어촌사회연구소 이근행 소장님이 설명해 주셨습니다. 2016~2017년 겨울 이후 4년 만에 고병원성 조류독감 감염이 크게 번지고, 2018년 말 강화한 개정 고시 ‘조류독감 방역실시요령’에 따라 이번 겨울 관리지역과 보호지역 내 동물 및 그 생산물이 살처분됐다는 사실을 알렸습니다. 또한, 지난 겨울 과잉 살처분의 결과로 야기된 관련 산업 기반 약화에 대해 언급했습니다.
▲ 주제 발표 중인 한국농어촌사회연구소 이근행 소장
특히 농장동물 관련 「가축전염병 예방법」의 목적은 전염병의 발생과 확산을 방지하고 건강한 축산을 지속하는 것임을 확인하고, 정책의 방향과 수단 역시 방역과 예방, 건강한 축산의 지속이 모두 포함되어야 한다고 했습니다. 그러나 실제로 정책과 행정은 예방과 면역력 강화를 위한 사육환경 개선 노력은 등한히하고 있으며, 최후의 수단이어야 할 죽임(살처분 방역)에 기대어 있다는 모순을 지적하고 아래와 같은 비유로 쉽게 설명했습니다.
“산불이 났습니다. 위험을 막고 산림자원을 보존하기 위해 진화에 나섭니다. 헬기를 동원해도 끌 수 없을 만큼 불이 번집니다. 주변 산림을 미리 태워 불길을 막기 위해 맞불을 놓기로 합니다. 마지막 수단인 만큼 맞불은 제대로 살펴야 합니다. 그런데 주변 산에 모두 맞불을 놓아 발화 산보다 훨씬 넓은 주변 산을 모두 태웠습니다. 그리고는 산불을 막았다 합니다. 어찌해야겠습니까?”
따라서 방역 정책에 있어 ‘살처분’은 최종적 수단으로 두더라도 역학정보에 따른 방역대 조정 등 방향과 기준을 새로이해야 하며, 방역행정 역시 원칙에서 지침까지 전반적인 개혁이 필요하다 요구했습니다.
보다 근본적인 예방 조치로는 무분별한 축사 허가의 개선, 농장동물의 질병 관리수준에 따라 등급을 부여하는 질병관리등급제 논의, 예방 수단으로 활용 가능한 백신 도입을 제안했습니다. 무엇보다 조류독감이 20년 가까운 기간 동안 지속적으로 발생해온 문제임에도 과거의 행정중심 결정과 권위를 앞세운 살처분 일변도의 방역행정에 머물고 있는 것은 아닌지를 묻고, 코로나19에 대처한 K방역 국가 위상에 맞춰 농장동물에 대한 방역에 있어서도 선진 체계를 구성할 것을 재차 요구했습니다.
[발표] 가축 살처분 제도의 법적 개선방안
두 번째로 ‘가축 살처분 제도의 법적 개선방안’을 강원대 법학전문대학원 함태성 교수님이 발표해 주셨습니다. 발표문을 논하기에 앞서 사회적인 위험에 대해 다루는 이론과 법으로 각각 리스크 이론, 리스크 법에 대해 소개했습니다. 이날 토론회는 우리 사회가 농장동물 전염병이라는 위험에 어떻게 대응하는 것이 바람직한지, 동물을 어떻게 대우해야 하는지 소통하는 자리로써도 의미를 가진다고 짚었습니다.
▲ 주제 발표 중인 강원대 법학전문대학원 함태성 교수
먼저 살처분(殺處分)은 조류독감이나 구제역 등 전염병으로 인한 피해를 방지하기 위하여 동물의 생명을 박탈하여 소각, 매립 등 방식으로 처분하는 것으로 정의됩니다. 또한, 살처분은 ‘확실한 위험’인지 잠재적인 ‘불확실한 위험’인지에 따라 ‘일반적 살처분’과 ‘예방적 살처분’으로 구분된다 했습니다.
농장동물 살처분의 법적 근거는 「가축전염병 예방법」 제20조이며, 이외에도 제21조(도태의 권고), 제22조(사체의 처분제한), 제48조(보상금 등), 제49조(생계안정 지원) 등이 있습니다. 그 외 농림축산식품부 고시 등의 형태로 ‘조류인플루엔자 방역실시요령’, ‘구제역 방역실시요령’ 등에 관련 규정들을 두고 있습니다.
현재 살처분 제도의 문제점으로는 △살처분 결정 및 집행상의 문제 △살처분 참여자에게 미치는 피해의 심각성 △토양 및 지하수 오염 등 2차 환경오염문제 △방역을 위한 예산 및 자원 배분 등에 있어서의 왜곡 발생 △농촌지역에 미치는 사회적·경제적 영향을 들었습니다.
오늘날 ‘One Health, One Welfare(하나의 건강, 하나의 복지)’라는 의제로 표현되는 동물과 환경, 인간의 관계성에 대해서도 강조했습니다. 즉, 사람의 건강과 동물의 건강, 환경이 서로 밀접하게 연결되어 있고 동물의 건강과 복지는 사람의 건강과 복지와 별개의 것이 아니라는 것입니다. 이와 관련된 문제들을 통합적으로 각 주체의 협력을 통해 접근할 때 가장 합리적이고 효율적인 해결방안을 찾을 수 있다고 ‘원 헬스, 원 웰페어’ 접근 방식에 주목할 것을 제안했습니다.
▲ One Health와 One Welfare의 관계
살처분 문제의 법적 개선을 위한 근본적인 방안으로 예방적 차원에서 상시방역체계를 구축하는 것이 무엇보다 필요하다 했습니다. 예컨대, 「가축전염병 예방법」 제1장 총칙에 가축전염병 방역행정의 기본원칙 규정을 신설하고 “1. 국가와 지자체, 사업자 등은 가축전염병이 발생하지 않도록 사전에 예방적 방역체계 구축을 위해 우선적으로 노력하여야 한다”고 규정할 필요가 있다는 것입니다.
또한, 현재처럼 전염병 발병 시 획일적으로 ‘일반적 살처분’과 ‘예방적 살처분’을 패키지로 묶어 집행하는 것이 타당한지 신중히 검토하고 이 둘을 구분하여 ‘예방적 살처분’을 별도로 규정하는 방안을 찾아 구체적이고 명확하게 할 필요가 있습니다. 또한, 최근 살처분 작업에 일용직 노동자나 외국인 노동자들이 대거 투입되면서 ‘위험의 외주화’가 진행되는 점이 문제이기도 합니다. 살처분 참여자가 받는 정신적 트라우마가 심각하고 지속적인 영향을 미치는 것으로 파악되는 만큼 이들에 대한 효과적인 지원책 마련도 중요하다고 논했습니다.
[토론]
잠시 휴식 시간을 가진 후 토론이 이어졌습니다. 단국대 환경자원경제학과 윤주이 초빙교수님이 좌장을 맡아 앞서 발제 내용을 정리하고 토론자를 소개해주셨습니다.
▲ 좌장을 맡아 주신 단국대 환경자원경제학과 윤주이 초빙교수
첫 토론자인 대한양계협회 안두영 채란위원장은 2020~2021년 겨울 정부의 발병농가 3km 이내 무분별한 살처분에 대해 강도 높게 비판했습니다. 지형, 농장 환경 등에 대한 위험도 평가가 없는 것은 물론이고, 방역대 해제조건이 충족되어도 이동제한 해제를 차일피일 미루고 살처분 보상금을 과도하게 감액해 농가들의 재기가 어려운 상황임을 호소했습니다. 이러한 어려움을 타개하기 위해 예방적살처분 구역을 축소하고 농식품부는 지방가축방역심의회의 예방적살처분 제외요청을 적극 수용해야 한다고 소리높였고, 이제라도 백신정책을 펼쳐야 한다고 했습니다.
이어서 예방적 살처분이 실제 집행된 농가인 산안마을 유재호님의 토론이 진행됐습니다. 이번 예방적 살처분의 당사자로서 겨울이면 찾아오는 조류독감에 대한 예방적 살처분 정책은 죽음의 고리 안에 농가를 처하게 하며, 특히 회복하기까지 1년 이상의 시간이 필요해 경제적 기반이 취약한 소규모 친환경 농가의 경우 회생이 불가능할 수도 있다는 우려를 표했습니다. 더구나 농가별로 고강도 자제방역을 시행하고 있지만, 현재의 3km 거리 기준만으로 예방적 살처분 범위 설정은 농가의 방역 의식을 저하시킨다 하였습니다. 산안마을의 경우, 경기도와 화성시로부터 동물복지형 방역선진화 조성 사업비를 지원받아 방역체계를 강화했으나 이러한 점은 전혀 고려되지 않아 농가의 노력이 유명무실하게 되고 말았습니다. 조류독감 대응의 과정에서 농식품부는 농가와 소통하기보다 감시와 통제, 처벌의 대상으로 보는 거버넌스의 실종을 경험하였다고 지적했습니다.
▲ 토론자> 산안마을 유재호님
개선 방안으로, 가장 시급한 점은 거리방역에서 역학방역으로 바꾸자는 것입니다. 단순 거리 기준 방역대 설정이 아니라 철저한 역학조사를 바탕으로 역학농가를 신속히 찾아내고, 정밀검사를 통한 감염 여부에 따라 살처분을 결정하는 방식으로 바꿔야 역학관계 파악이 가능하다는 것입니다. 또한, 2020~2021년 일반농가 대비 동물복지인증 농장의 고병원성 조류독감 발생비율이 ⅓ 수준임을 감안해, 근본적으로 건강한 면역력과 생명을 위한 지원 및 제도 개선이 필요합니다. 그 외 백신 정책 도입, 중앙통제에서 협력체제로의 변화 등을 개선책으로 제시하였습니다.
화성시를 담당하고 있는 공수의사인 한국가금수의사회 윤종웅 회장의 토론이 이어졌습니다. 현장에서 고병원성 조류독감을 관찰해온 수의사로서 우리 시스템은 죽이는 방역인 살처분밖에 없다는 점에 깊은 안타까움을 표했습니다. 살처분은 18세기 영국에서 시작됐고 현재까지도 유지되고 있습니다. 그러나 현재 환경, 윤리, 지속가능성, 모든 면에서 그 한계가 드러난 상황입니다. 더구나 2016년 이후 검역본부는 백신(항원뱅크)을 개발해 한국의 냉장고에 보관돼 있습니다. 조류독감 대응을 위해 마련해둔 백신을 시도조차 하지 못한 점은 너무나 아쉬운 대목입니다. 살처분은 최선의 수단이 아니라 최후의 수단으로 쓰여야하며, 코로나19와 마찬가지로 백신을 사용해 살리는 정책이 가능함을 거듭 강조했습니다.
▲ 토론자> 한국가금수의사회 윤종웅 회장
다음으로 동물권행동 카라 김현지 정책실장의 토론이 있었습니다. 우선 이번 겨울의 살처분은 마리수로는 2016~2017년 4천만 마리에 버금가는 3천만 마리에 해당하지만, 농가수로 구분했을 때 감염 살처분은 108호(22%), 비감염 살처분은 379호(78%)였습니다.(4월 5일 기준) 예방적 살처분 희생이 매우 컸다는 점에서 역대 최악의 대량 살처분으로 평했습니다. 이 외에도 조류인플루엔자 방역실시요령(고정)에 규정되어 있는 내용과도 달리 방역당국의 탁상행정 살처분, 인도적 안락사 규정을 미준수해 살아있는 닭을 포크레인으로 찍어 누르거나 분쇄기에 던지는 등 동물의 고통사 문제가 심각했습니다.
▲ 토론자> 동물권행동 카라 김현지 정책실장
본질적으로 구제역, 조류독감, 아프리카 돼지열병 등 전염병 발생 시 방역정책을 통해 우리 사회의 심각한 생명폐기 처분을 여실히 살펴볼 수 있습니다. 더구나 보상은 살처분을 전제로 이뤄지고 행정청의 재량에 맡겨져 있는 상황에서 살처분 남발 문제가 일어날 수밖에 없습니다.
따라서 근본적으로 생명존중이 반영된 정책으로 개선되어야 합니다. 민법, 헌법상 동물의 법적 지위를 상승시켜야 하며 생매장 고통사 시에 처벌하는 등 동물보호법이 강화되어야 합니다. 또한, 백신을 도입하고 공장식 축산은 전환해야 하며, 현재의 무조건적 살처분에서 벗어나 과학적 방역 실시 및 규정의 정비가 필요하다 촉구했습니다.
▲ 2020~2021년 살처분 대상이 되어 분쇄기에 던져져 고통사 당한 닭들
법률가의 입장에서 공익법률센터 농본 대표 하승수 변호사의 토론이 이어졌습니다. 하승수 변호사는 지난 겨울 벌어진 3km 이내 무차별 ‘예방적 살처분’을 관료주의, 행정편의주의가 빚어낸 참사로 판단하며 철저한 진상규명과 함께 입법적 개선을 시급히 해야한다는 의견을 밝혔습니다.
▲ 토론자> 공익법률센터 농본 대표 하승수 변호사
기본적으로 예방적 살처분 범위 3km 강행은 국민의 기본권을 침해하여 ‘조류인플루엔자 긴급행동지침(SOP)’ 관련 적법하게 국민의 기본권을 침해하였을 경우 보상의 문제로, 위법하게 침해하였을 경우에는 배상의 문제로 봐야한다 했습니다. 현행 「가축전염병 예방법」상 살처분 명령권자는 시장·군수·구청장으로 돼 있음에도 불구하고 중앙정부에서 일방적으로 실질적 의사결정을 주도한 것을 심각한 문제로 꼽았습니다. 이는 법치주의에도 반하며, 행정의 투명성과 책임성을 확보하지도 못하게 되는 것입니다. 매년 막대한 규모의 예산이 보상금을 비롯해 여러 명목으로 사용되고 있는 만큼 좀 더 근본적으로 ‘예방적 살처분’ 제도 자체에 대한 재검토가 필요하며, 당장 폐지가 어렵다면 정말 ‘최후의 수단’이 될 수 있도록 요건을 엄격하게 규정해야 한다고 목소리를 높였습니다.
마지막 토론자는 관계부처인 농림축산식품부의 홍기성 AI 방역과장이었습니다. 고병원성 조류독감은 발생농가 주변으로 오염되는 상황이라 전염병 발생 초기에 수평 전파를 통한 대규모 확산 피해를 차단하기 위해 예방적 살처분 조치를 취하고 있다고 설명하였습니다. 또한, 예방적 살처분 범위는 2016년 11월 발생한 310건 중 170건(55%)이 반경 3km 이내에서 발생이 되었고, 철새 행동반경은 2017년 한국환경생태연구소의 철새도래지 서식 야생오리류 GPS 부착 분석결과를 참고로 하였다고 부연설명했습니다.
▲ 토론자> 농림축산식품부 홍기성 AI 방역과장
앞으로 예방적 살처분 관련해서는 토론회에서 나온 내용을 참고하고 질병관리등급제를 본격적으로 추진하려는 것이 계획이라 밝혔습니다. 즉, 농장별 방역 수준과 입지 등을 평가해 등급 부여해 우수한 농장에는 인센티브를 부여하는 방안 등을 내부적으로 논의 중에 있다는 것입니다. 백신의 경우 항원뱅크는 구축되어 있으나 살처분으로 통제가 불가할 때 사용할 것으로 기술적 문제나 변이 등을 고려해 신중한 접근이 필요한 상황이라며 기존 태도를 고수했습니다.
질의응답 시간에는 유튜브로 ‘발제 내용 중 경기도에서 법적기구인 지방가축방역심의회의 의결결과에 따라 5건의 살처분 제외 의견을 중앙방역심의회에 건의했으나, 농식품부가 살처분 지시를 했다고 했다는 것은 최근의 일인지’ 질문이 있었고, 이에 대해 이근행 소장이 지난 4월 7일 농어업농어촌특별위원회가 주관한 현장간담회 자료에서 확인한 2020년~2021년의 일이며 여기에 산안마을은 포함되지도 못했다는 설명을 했습니다.
또 다른 질의인 ‘농가나 시민단체가 예방적 살처분에 대해 재고를 건의할 수 있는 방안이 있을지’에 대해 하승수 변호사는 가장 근본적인 논점은 예방적 살처분 유지여부겠지만 농가나 단체가 명령권자인 시장·군수·구청장에 이의신청을 하면 지방가축방역심의회를 열도록 입법을 하는 방법을 들었습니다. 그렇게 된다면 가축방역심의회도 역할을 하고 이의신청권도 보장될 수 있을 것으로 설명했습니다.
발제자인 함태성 교수도 의견을 보태셨습니다. 그동안의 중앙정부 중심 행정관행에서 탈피할 필요가 있음을 언급했습니다. 현재 법에도 처분권자가 시장 등으로 되어 있으나 실제로는 학습된 경험으로 중앙정부를 따를 수밖에 없는 현실을 꼬집었습니다. ‘과도한 방역이 부족한 방역보다 낫다’는 중앙정부의 인식도 ‘과학적 방역이 과도한 방역보다 낫다’로 전환하고 노하우가 있는 지자체를 중심으로 중앙정부의 기능과 역할을 과감하게 나누게 된다면 중앙정부의 행정부하도 줄일 수 있을 것이라고 제언했습니다. 그리고 예방적 살처분에 대해 보상을 법적으로 다퉈볼 여지가 충분하다고 덧붙였습니다.
이날 토론회에 참여한 대부분의 발제자 및 토론자들이 한목소리로 동의한 의견은 현재의 ‘살처분 일변도 방역 정책’을 이제는 바꿔야 한다는 점입니다. 조류독감과 같은 전염병이 발생할 때마다 동물의 생명에 대해 고민하기보다 효율과 행정편의만을 우선시하며 행해지는 비극적 살처분이 더는 반복되어선 안됩니다. 동물권행동 카라는 동물의 목소리를 대변해 우리 사회에서 자성 없이 생명이 대학살 되는 일이 반복되지 않도록 문제 제기를 지속해 나가겠습니다.
